Rencana diperlukan oleh setiap pelaku pembangunan. Tanpa itu, pembangunan sebagai pergerakan masyarakat akan berlangsung secara acak sehingga tidak ada jaminan tujuan yang dicita-citakan tercapai dalam kurun waktu yang diinginkan. Akan tetapi, siapakah yang harus membuat rencana tersebut? Apakah seluruhnya diserahkan kepada masing-masing pelaku?
Diperlukan satu lembaga untuk mengelola penyusunan rencana pembangunan. Dengan menggunakan teori biaya transaksi, bahwa bila semua proses perencanaan diserahkan kepada masing-masing pelaku, diperlukan transaksi dalam jumlah yang sangat besar untuk mencapai konvergensi rencana, bahakan bisa mencapai tak terhingga.
Biaya transaksi tersebut akan jauh lebih kecil bila ada satu lembaga yang betugas mengelola dan menyusun rencana pembangunan.
Dalam pembangunan ekonomi, kebutuhan akan sumber daya untuk pembangunan sering lebih tinggi daripada yang tersedia. Dana untuk membiayai kegiatan-kegiatan yang direncanakan oleh masing-masing lembaga pemerintah selalu jauh lebih tinggi daripada dana yang tersedia. Untuk itu, diperlukan satu lembaga untuk memfilter usulan dana dari lembaga-lembaga pengusul dan yang pada saat bersamaan menjamin pencapain target pembangunan.
